现行法制框架下的注协管理模式

　　毋庸置疑，注协作为社会团体，应该在全国人大常委会颁布的《注册会计师法》和国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规范下活动，那种把注协当作事业单位管理难免让注协背上“二政府”之嫌，也是违反法律法规规定的。关于注协的管理模式，在现有法制框架下，本人就此提出一些建议，旨在抛砖引玉而已。

　　一、注协与财政部门、民政部门的法律关系

    注协与财政部门、民政部门的法律关系，应遵循法律法规的规定。《注册会计师法》第五条规定：“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。”第三十四条规定：“中国注册会计师协会的章程由全国会员代表大会制定，并报国务院财政部门备案；省、自治区、直辖市注册会计师协会的章程由省、自治区、直辖市会员代表大会制定，并报省、自治区、直辖市人民政府财政部门备案。”第三十五条规定：“中国注册会计师协会依法拟订注册会计师执业准则、规则，报国务院财政部门批准后施行。”国务院颁布的《社会团体登记管理条例》第六条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”第二十七条规定：“登记管理机关履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；（二）对社会团体实施年度检查；（三）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。”

    上述法律法规表明，财政部门与注协仅应是监督、指导与被监督、指导的关系，不应是管理与被管理的关系。注协也不应是财政部门的下属单位。注协也应依法向民政部门申请登记，并依法接受其监督。

　　二、注册会计师行业的监管权与自律权

    按照《注册会计师法》的规定，对注册会计师和会计师事务所的行政监管由财政部门负责。注协章程明确规定，注协是为注册会计师、会计师事务所服务的。监管和服务是一对难以调和的对立矛盾，不宜由一个机构行使（当然由财政部门内部不同机构分别行使监管和服务权，应该是可以的）。在注协被主要赋予服务职能的同时，财政部门不应该再授予注协行政监管权。

    行业自律是国际通行惯例，注协应该有行业自律权。注协自律权应有《注册会计师法》明确授权，未经授权的部分应该由全体会员代表大会通过，并在注协章程中明确载明，且不得违反《注册会计法》和《行政处罚法》等法律法规的规定。行政监管和行业监管都应借鉴国际惯例和国际审计行业正在进行改革的趋势，并结合中国国情进行。但是，中国国情不是指落后的、需要改革的国情，而是符合先进生产力发展要求的国情。

　　三、注协组织机构

    依据《中国注册会计师协会章程》，中注协的最高权力机构为会员代表大会。全国会员代表大会选举理事若干人组成中注协理事会，理事会全体会议聘请名誉会长若干人。理事会全体会议选举会长一人、副会长若干人、常务理事若干人。 常务理事会于理事会闭会期间行使理事会职权。会长代表本会，召集、主持理事会、常务理事会和全国会员代表大会，并监督、检查其决议的贯彻实施。理事会设秘书处，为中注协常设办事机构。 理事会全体会议推选或聘请秘书长一人、副秘书长若干人，报政府主管行政机关批准。秘书长主持秘书处日常工作，副秘书长协助秘书长工作。秘书处各职能部门的设置，由秘书长提出方案，经理事会审议后，报政府主管行政机关批准。中注协设咨询委员会，聘请咨询委员若干人。理事会设若干专门委员会。专门委员会的设立及其职责，委员的聘任和解聘，由中注协秘书长提出方案，理事会批准。各省、自治区、直辖市注册会计师协会是中国注册会计师协会的地方组织，其章程由当地会员代表大会依法制定，并报中注协和当地政府主管行政机关备案。

    我认为：1，各地区注协应该改为中注协直管下属分会，减少地方财政部门对地方注协的干预。中注协在财政部门直接监督指导下，统一行使注册会计师行业的管理权；2，完善会员代表大会作为重要决策、理事会作为一般决策、秘书处作为执行决策的“三驾马车”注协管理模式。

　　四、注协会员代表、理事会、会长选举程序

    关于会员代表、理事会、会长选举程序，注协章程没有规定，财政部门或者其他政府部门也没有相应规定。社会团体的选举事务纯属内部事务，应当由行业内部决定，并在章程中明确载明。

    会员代表应以城市、县级行政区（含县级市）为区域，按照事务所代表、地区代表、个人执业会员代表、个人非执业会员代表分配代表名额，直选会员代表；由会员代表按照上述会员代表分配名额原则直接选举理事会；由理事会直接选举常务理事会和会长、副会长。其中会长不得连任两届。

　　五、注协法人代表

    注协的法人代表应由谁担任呢？有的人认为应该由会长担任，有的人认为应该由秘书长担任，各有各的理。本人认为：依据注协章程，会长代表注协，而秘书长仅是主持协会日常工作。注协理事会是秘书处的上级机构，秘书处还无权管理咨询委员会，即使各专门委员会，也不对秘书长负责，而是对理事会负责。由秘书长代表注协，不合情理。我认为，法人代表应该由代表协会的会长担任。

　　六、注协秘书长

    秘书长仅是注协常设办事机构秘书处的负责人，应该权力有限，但实际上秘书长是注协实际权力的掌管者。原因只能是秘书长职位是由财政部门批准的，是政府在协会的直接代言人。但是目前由理事会推选或者聘任的做法并没有完全到位，一般是由财政部门推选、批准，理事会不过履行程序而已。财政部门今后不应该再干预秘书长的推选过程，仅履行审批程序即可。理事会应认真行使推选秘书长的权力，既可以体现注协对秘书长的任命，也可以广招贤才。秘书长任期也不得连任二届。

　　七、注协财务

    按照注协章程，注协的经费来源为：（一）政府事业拨款：（二）会费收入：（三）社会资助：（四）举办各种事业活动的收入：（五）其他收入。其中政府事业拨款显然不妥，应该改为政府资助。会费收取应以量出为入原则办理，办多少事，花多少钱。会费收取办法及注协经费收支预、决算应经会员代表大会批准，注协经费支出应经理事会批准。注协全部收支应该接受社会审计，并及时向会员公布。

　　八、注协人事

    正副会长、正副秘书长应该专职，理事不能专职，但可以领取车马费。秘书处其他工作人员应该面向社会公开招聘招考。当然，原来具有公务员或者国家事业单位编制的人员，有权继续享有其编制待遇，只是不应该再在注协工作，财政部门应该无条件接收。

    当然，上述注协管理模式是在现有法律法规没有修改之前的一种过渡安排，不是理想的，甚至是不恰当的。如要深化改革注协管理，只有寄希望于修改有关法律法规和中注协章程。